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🇪🇺 | Las claves del Pacto Europeo sobre Migración y Asilo (PEMA) que, desde el pasado 12 de junio, ha comenzado a regir en los 27 países del bloque regional.
Preámbulo
Si bien el flujo de migrantes hacia Europa ha sido un fenómeno histórico, en las últimas décadas este se ha incrementado notoriamente, generando una crisis sin precedentes en todo el continente.
Aunque no es sencillo establecer una fecha de inicio en el calendario, es posible afirmar que el «caos» comenzó a desatarse en 2015, cuando, tras la llegada masiva y repentina de más de un millón de personas en pocos meses, colapsaron los sistemas de asilo y control fronterizo de la Unión Europea. Y es que, en aquel momento, la guerra civil en Siria y la inestabilidad en países como Afganistán o Irak provocaron un éxodo masivo hacia Occidente —con toda la carga política, económica y, cómo no, sociocultural que eso implica para los países receptores—.
Esa enorme oleada migratoria trajo consigo, a su vez, una catástrofe humanitaria difícil de ignorar, ya que miles de refugiados perdieron sus vidas intentando atravesar el mar Mediterráneo. Asimismo, tampoco se puede obviar el negocio oscuro detrás de esas peligrosas travesías marítimas, que muchas veces eran gestionadas por redes de tráfico de personas. Y lo siguen siendo, pues el problema continúa existiendo hasta hoy y, de hecho, parece agravarse cada vez más.
Sucede que los cruces hacia el Viejo Continente no cesan y, constantemente, arriban pateras repletas de individuos que buscan escapar de sus respectivos países de origen. La mayor parte de estos inmigrantes provienen del continente africano y de Medio Oriente, donde los conflictos bélicos, las dictaduras políticas, el cambio climático y la pobreza crónica son ya una cuestión estructural. La caída de Kabul —con el consecuente retorno del régimen talibán a Afganistán— en 2021, o la desestabilización en la zona del Sahel —generada por los constantes golpes de Estado e insurrecciones terroristas en países como Burkina Faso, Mali o Níger— en 2023-2024 son tan solo ejemplos de eventos que han propiciado que miles de personas abandonen sus hogares y busquen repatriarse en tierras europeas.
Pero hay más: desde febrero de 2022 y tras la invasión de Rusia a Ucrania, Europa ha recibido alrededor de seis millones de peticiones de protección internacional por parte de los afectados. A esto hay que añadirle la llegada de latinoamericanos —particularmente venezolanos, colombianos, peruanos y hondureños— que huyen de la violencia y la inseguridad de sus naciones. Cabe destacar que, aunque estos últimos no llegan a territorio europeo en balsas ni cruzan fronteras valladas, sino que lo hacen por vía aérea, aun así generan un impacto en sus países de acogida —entre los que prima España, que resulta su principal receptor por evidentes lazos culturales y lingüísticos—.
La combinación de crisis económicas postpandemia Covid-19, la creciente polarización de las sociedades modernas y los múltiples conflictos armados que al día de hoy están teniendo lugar a lo largo y ancho del planeta completan el complejo panorama y ponen en jaque a las estructuras internas de una Unión Europea. Esta, preocupada por su devenir, busca una medida para paliar la grave problemática de la migración descontrolada.
Es por lo anterior que, en 2024 y tras varios años de debate y negociación, el Parlamento Europeo aprobó un Pacto sobre Migración y Asilo (PEMA) que acaba de entrar en vigor el pasado 12 de junio. A continuación, en este artículo, se procura abordar la flamante medida en modo objetivo y multidimensional, dando a conocer sus principales claves.
El desgaste de los antiguos modelos de control y gestión migratoria
Para comprender adecuadamente la situación actual, pero, sobre todo, para tener claro por qué la gestión migratoria se ha tornado una prioridad para la seguridad de la Unión Europea, es preciso considerar las fallas del previo sistema/reglamento de Dublín en el que el bloque antes basaba gran parte de su política migratoria. Dicho mecanismo «obligaba» a los países de llegada —es decir, aquellos de primera línea mediterránea como España, Grecia o Italia— a procesar y acoger a todos los migrantes, mientras que los del este y del norte se mantenían reticentes a implementar las cuotas de distribución obligatorias. Esta discrepancia, ciertamente, no solo generaba un colapso en las fronteras exteriores, sino también fricciones diplomáticas internas.
Por otra parte, también se debe considerar el auge electoral que los partidos políticos de corte nacionalista han tenido en los últimos años. Dado que estas agrupaciones suelen mostrarse temerosas ante la pérdida de identidad cultural y la presión sobre los servicios públicos, al llegar al poder, sus gobiernos han impulsado un giro hacia una suerte de «Europa Fortaleza» que promueve las restricciones fronterizas externas y defiende la máxima de «cerrar fuera para abrir dentro» .
Los dos fenómenos antes mencionados han sido la razón por la que el bloque comenzó a plantearse la necesidad de establecer una normativa conjunta en lo que a migración respecta, superando así una era en la que cada integrante del Grupo de los 27 debía tomar sus decisiones por separado, independientemente de los recursos con los que contara.
La compleja situación que atraviesa el continente hizo que, a pesar de su —ya estructural— falta de consensos, el Parlamento Europeo haya conseguido unificar su normativa migratoria. Aunque la decisión no haya sido unánime y existan ciertos miembros de la Unión Europea que no vean con beneplácito las recientes modificaciones, lo cierto es que desde el pasado 12 de junio estas adquirieron ya carácter vinculante.
Un acuerdo regional moderno, solidario… y polémico
El nuevo Pacto unifica un total de diez leyes que antes regulaban —en modo muy disperso— la migración europea, conformando así, a partir de ahora, un gran engranaje de fronteras coordinadas.
El cambio de filosofía es radical, pues se pone fin al monopolio de la «primera entrada» y se implementa el principio de la «solidaridad obligatoria» entre los 27 países que componen el bloque. Así las cosas, países más geográficamente alejados del Mar Mediterráneo —tales como Austria, Hungría o Polonia— ya no podrán desentenderse del asunto, ya que deberán reubicar en sus territorios a un porcentaje de los migrantes que llegan al sur y, en caso de negarse, deberán abonar multas de 20.000 euros por cada refugiado que rechacen.
Por otra parte, uno de los cambios adicionales que trae consigo la nueva normativa regional está vinculado al ya existente European Asylum Dactyloscopy (Eurodac), que es una base de datos biométricos que la Unión Europea emplea para almacenar y comparar datos de identificación de solicitantes de asilo y migrantes en situación irregular. Aunque esta herramienta —aprobada en el año 2000 y puesta en marcha en 2003— ha estado en constante evolución desde su creación, su utilidad se maximiza enormemente tras la entrada en vigor del nuevo Pacto. A partir de ahora la interfaz no solo capta huellas dactilares, sino también imágenes faciales y documentos de viaje. Al mismo tiempo, presenta nuevas categorías de personas registradas —incluyendo, por ejemplo, a beneficiarios de protección temporal— y reduce la edad mínima de registro de los 14 a los 6 años —en pro de facilitar la localización de menores no acompañados que se separan de sus familias o la de aquellos que escapan de centros de acogida—. Lo que no cambia, en tanto, es que el sistema Eurodac continúa prestando su autorización para que las fuerzas de seguridad de cada país miembro —más las de algunos asociados— puedan acceder a la información obtenida en caso de necesitarla.
Por último, y sin lugar a dudas el que resulta el punto más álgido del PEMA es la creación de «return hubs» (centros de retorno) para migrantes rechazados fuera del territorio de la Unión Europea. Esto, posiblemente, sea uno de los aspectos más polémicos de todo el tratado, pues ya ha levantado críticas y cuestionamientos dentro y fuera del continente. Por tal motivo, merece ser analizado más detalladamente en los siguientes párrafos.
El espejo de la práctica: Los modelos de Albania y Túnez
El flamante reglamento de centros de retorno ha sido aprobado por el Parlamento Europeo el pasado 17 de junio, es decir, tan solo unos días después de haber dado luz verde al PEMA. La resolución, en definitiva, no es más que la coronación de ese gran proyecto mayor.
Es importante tener en cuenta que estas plataformas de detención —que se localizan en países no pertenecientes al bloque europeo y que están diseñadas para albergar a todos aquellos migrantes cuya solicitud de asilo fue denegada mientras se tramita su expulsión definitiva hacia sus países de origen— no ha sido diseñado sobre el vacío. En realidad, la viabilidad operativa de este se fundamenta en dos modelos de cooperación bilateral que la Unión Europea y sus Estados miembros ya habían ensayado previamente: el Modelo de Gestión Externa Italia-Albania —un acuerdo bilateral pionero firmado por Roma y Tirana, que constituye el antecedente directo de los actuales return hubs— y el Modelo de Contención y Cooperación Financiera Unión Europea-Túnez —en el que no se buscaba crear centros de internamiento para deportados desde Europa, sino establecer una suerte de «frontera avanzada«—.
En el primer caso, los migrantes rescatados en aguas internacionales por parte de buques gubernamentales italianos eran trasladados directamente a centros de retención militarizados en territorio albanés, donde se tramitaba la repatriación express de quienes no obtenían el asilo, todo siempre bajo jurisdicción y financiamiento del país de la bota. Este esquema —implementado por primera ministra italiana, Giorgia Meloni, y con un costo de cerca de 1.000 millones de euros— buscaba descargar la presión logística de los países mediterráneos receptores. El segundo caso, en tanto, funcionaba mediante sufragación y equipación de la guardia costera tunecina por parte de la Unión Europea, inyectando fondos macrofinancieros para estabilizar la economía del país norteafricano mientras que éste afrontaba el compromiso de frenar las embarcaciones irregulares en sus propias costas y readmitía —de modo simplificado— a sus propios nacionales deportados.
Aunque ninguno de los dos modelos mencionados haya estado excento de críticas por su mala relación costo-efectividad y por las paralizaciones tribunales a causa de presuntas violaciones a los derechos humanos, la Comisión Europea lo toma como un modelo ejemplar y replicable a escala regional. Considerando eso, su plan oficial es firmar los primeros acuerdos bilaterales antes de que finalice el corriente año, con el objetivo de que los centros puedan comenzar a operar en 2027. A propósito, algunos miembros del bloque —tales como Alemania, Austria, Dinamarca, Grecia, o Países Bajos— ya se encuentran negociando con naciones de África y Europa del Este.
Ciertamente, escoger a los terceros países en los que estén localizados los return hubs no será un asunto menor, ya que éstos, naturalmente, tienen intereses transaccionales —sean estos compensaciones financieras, acuerdos preferenciales en materia de visados, apoyo militar o de cualquier otra clase— que la Unión Europea no podrá obviar. Además, es altamente probable que los gobiernos de estas naciones de acogida reciban presiones internas por parte de sus respectivas sociedades —que verán con cierto recelo el convertirse en el «vertedero migratorio» de Europa—, algo que ya parece estar ocurriendo en Uganda.
Apoyos y rechazos al PEMA
El nuevo Pacto ya es oficial y legalmente vinculante desde junio. No obstante, su aplicación real está provocando una intensa batalla política y judicial interna en Europa. Sucede que aunque éste sea una ley de obligado cumplimiento para los 27 países de la Unión Europea desde su entrada en vigor, el consenso entre sus partes es sumamente frágil.
El paquete legislativo salió adelante, básicamente, gracias a los votos de los eurodiputados que representan a partidos políticos de derecha y «extremoderecha«. Como defensores del derecho a la soberanía, el patriotismo y el deber del Estado de proteger el bienestar de sus propios ciudadanos, la inmigración irregular descontrolada amenaza los cimientos económicos y culturales de la comunidad regional. Y es que, para ellos, la seguridad nacional e interna es, sencillamente, la base de las libertades civiles. Por último, argumentan que, en los últimos años los sistemas de salud, educación y asistencia social de los países receptores ya están al límite de sus capacidades debido a la llegada descontrolada de personas, motivo más que suficiente para tomar cartas en el asunto.
La cúpula de la Comisión Europea, cómo es lógico, también defiende el FEMA, alegando que el sistema anterior era ineficaz porque el porcentaje de las órdenes de expulsión efectivamente ejecutadas era ínfimo (apenas del 28%), mientras que el nuevo facilitaría y agilizaría los procesos. Además, sostiene que éste tendrá efecto disuasorio, ya que el hecho de saber que los migrantes serán trasladados a un tercer país los desincentivará a pagar a las mafias de tráfico humano para cruzar el Mar Mediterráneo.
En el grupo opuesto se encuentran gobiernos como el de España e instituciones como Amnistía Internacional o Human Rights Watch, que denuncian que el nuevo sistema generará «zonas grises» en materia legal y representará una amenaza a los derechos de los migrantes. Estos, incluso, han llegado al punto de apodarlo «Guantánamo europeo» o bien, «ICE europeo» debido a las similitudes que esta medida comparte con el Servicio de Control de Inmigración y Aduanas (ICE) de Estados Unidos —un modelo de control interior agresivo y de deportaciones masivas que está aplicando el actual presidente Donald Trump y que, a entender de estos grupos, la Unión Europea está replicando de forma abierta—. Además, aseveran que detener a menores desde los 6 años o ampliar el encierro hasta 30 meses —un nuevo elemento que también adiciona el PEMA— constituyen un atropello a las normas internacionales de asilo. Asimismo, se muestran temerosos ante la posibilidad de colapso institucional, sugiriendo que los centros de retorno generarán y la exigencia de filtros express obligatorios de 12 semanas en la frontera no harán más que burocratizar y convertir al sur de Europa en una «gigantesca prisión migratoria» costeada por el norte, además de que eludirán la responsabilidad humanitaria que le corresponde a Europa en el asunto y llevarían a criminalizar la pobreza al convertir la migración económica irregular en un asunto penal.
Sorpresivamente, existe un bloque «rebelde» —compuesto principalmente por Hungría y Polonia— que también muestra un rechazo al nuevo Pacto, aunque no por las mismas razones por las que lo hace la España que hoy lidera el socialista Pedro Sánchez. Lo que verdaderamente desaprueba este dúo es la exigencia de repartir las responsabilidades a nivel regional. Y es que aquellos países gobernados por la derecha nacionalista consideran que la «solidaridad obligatoria» atenta contra su soberanía. En esta línea, el caso húngaro resulta muy peculiar, ya que, a pesar de que la llegada del proporcionalmente moderado Péter Magyar al gobierno ha significado un acercamiento a Europa (un asunto ya tratado en el artículo «Hacia una Hungría proeuropea: El ascenso de Péter Magyar» de ESCANEO POLÍTICO), lo cierto es que, en materia de migración, el flamante premier mantiene una línea igual de dura que la de su antecesor, el radical Viktor Orbán.
Países como Austria, Italia o Países Bajos, aunque sí están a favor del nuevo Pacto, le exigen todavía más dureza debido a que consideran que sus normas sencillamente se quedan cortas ante la situación actual. Ellos son los miembros que más presionan para acelerar la creación de centros de retorno fuera de la Unión Europea y así poder externalizar por completo el proceso de los controles fronterizos.
Como puede constatarse, posicionarse a favor o en contra del nuevo Pacto Europeo de Migración y Asilo —y todo lo que este representa— dependerá de si se prioriza la seguridad y el control interno o si, por el contrario, se opta por anteponer lo estrictamente humanitario.
Reflexiones finales
¿Un nuevo paradigma para el control de fronteras, un desafío institucional… o ambas cosas?
La llegada del PEMA resulta, sin lugar a dudas, un punto de inflexión en lo que ha sido la evolución histórica de la política migratoria de la Unión Europea. A pesar de las dificultades surgidas durante su negociación, el bloque finalmente ha conseguido establecer un marco común de gestión de fronteras que, como si fuera poco, consigue incluir en sus bases mecanismos de solidaridad mutua que, hasta ahora, eran inéditos. Así las cosas, a partir del pasado 12 de junio se ha evolucionado desde un modelo donde cada país de la frontera se las arreglaba como podía, hasta uno centralizado, automatizado y de fronteras cerradas, en el que los 27 países comunitarios comparten tanto el coste financiero como el reparto (o la expulsión, según corresponda) de los migrantes.
A pesar de lo anterior, la falta de consensos internos acerca de la implementación del nuevo Pacto continúa siendo un desafío institucional para el Grupo de los 27. Básicamente, sectores sociales y políticos defensores de los derechos humanos de los migrantes se enfrentan a aquellos que priorizan el orden público y la seguridad de los ciudadanos comunitarios.
Aunque ambos bandos guardan cierta cuota de razón, los primeros desconfían acerca de la viabilidad real del proyecto normativo (que hoy ya es una realidad y tiene carácter vinculante) en materia jurídica, operativa y económica. Les preocupa las múltiples interrogantes que quedan en el aire, tales como: ¿qué garantías reales existen de que se seguirá aplicando el principio de non-refoulement (que es ese que prohibe internacionalmente enviar a alguien a u lugar en el que su vida pudiera llegar a correr peligro)? ; ¿qué tribunales tendrá jurisdicción ante eventuales abusos a migrantes? ; ¿de qué modo la justicia europea o, en su defecto, los observadores independientes, supervisarán las condiciones de internamiento? ; ¿qué terceros países aceptarán albergar return hubs y bajo qué condiciones? ; ¿será un modelo económicamente sostenible? ; ¿cómo responderá el sistema ante la actual falta de consenso interno? , ¿colapsará la capacidad administrativa de los Estados de primera línea mediterránea ante la imposición de tramitar solicitudes y retornos de forma express?
Esa falta de certezas pone en evidencia que, en el futuro cercano, el éxito del PEMA no dependerá sólamente de su estructura normativa, sino también de la capacidad —y de la buena disposición— que los Estados miembros de la Unión Europea tengan para aplicarlo de forma efectiva en la práctica, manteniendo tanto la cohesión interna como la sostenibilidad de las relaciones del bloque con terceros países.
La imperiosa necesidad de una inmigración regulada y sostenible
Más allá de cualquier dilema filosófico-político, la aprobación del Reglamento de Retorno consolida un cambio doctrinal definitivo en el bloque europeo, quien finalmente ha asumido que la apertura fronteriza sin condiciones no resulta una política sostenible a largo plazo.
Aunque los cuestionamientos provenientes de individuos y grupos prohumanitarios son sumamente válidos, es preciso contemplar que una gestión migratoria planificada, legal, ordenada y supervisada no debería oponerse, necesariamente, al sentido de humanidad. Por el contrario, estos elementos bien podrían constituir la única garantía real para preservarlo de forma segura, dado que las olas de migración masiva desreguladas saturan las infraestructuras de los países mediterráneos y tensionan los equilibrios sociales de las naciones receptoras del norte. De este modo, terminan por fomentar la vulnerabilidad de las propias personas que ingresan en la clandestinidad, quedando desprotegidas o a merced del empleo informal.
Siguiendo esa línea, para que la Unión Europea pueda seguir ofreciendo un entorno seguro, próspero y regido por el Estado de derecho, es indispensable que el esta demuestre una capacidad inequívoca para gobernar sus fronteras.
A pesar de todas las complejidades logísticas y de supervisión legal que el PEMA representa, el reconocimiento institucional de que la soberanía nacional y el orden público son pilares insustituibles para la estabilidad de cualquier comunidad política democrática.
*Foto de portada: Bandera de la Unión Europea y candado cerrado, representando el endurecimiento de las medidas migratorias que el bloque regional ha comenzado a implementar desde el 12 de junio de 2026 | Imagen creada cln inteligencia artificial (IA).
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